TRAUMA NEWS WATCH 創傷新聞網: 媒體在災難中的正面功能（一）：從日本NHK災難期間應變談起

NHK的報導在這次311大地震是台灣主要的外電來源之一，身為日本的公共電視，與一般商業電視台主要以競爭為營運邏輯十分不同，2010年八月日本電視台兩名記者為採訪失事直昇機，冒險深夜上山不幸罹難的案例，就可知道商業台的競爭激烈之冰山一角，但是NHK的災難報導是完全不以競爭為考量，他們針對災難前、中、後時，要如何提供民眾需要且必要資訊，不斷進行研究與實務上對話，他們的長期努力值得介紹，2010年暑假的兩個月，我花了不少時間瞭解他們的運作，可以提供給台灣防災單位、媒體參考。

NHK的努力來自結構性因素，依據日本災害對策基本法（見附錄1）NHK是日本中央防災會議（見附錄2）的當然會員，會長必須出席防災會議，NHK與其他的中央防災機關一般，獲得第一手警政、消防、氣象等最新預警與災情資訊，並負責落實政府的防災計畫，NHK本身對外的窗口就是災害氣象中心。氣象訊息目前也是由災害氣象中心管理，這項服務成立二十多年，七年前（2003年，平成15 年）將報導局的氣象播報部門跟防災會議窗口結合，成為災害氣象中心，依據的法規有災害防治法，氣象業務法等。NHK發展到目前的狀況有54個地方廣電台，14個分局，電視五個頻道九個波段，廣播三個頻道3個波段，過去，相關災情與氣象新聞由報導部門自己決定怎麼播出，現在由中心統籌。

NHK針對災難前、中、後有幾項比較重要的服務，災難前這部分請參考災難與媒體--日本學習之旅，發生時，盡快播出警報，呼籲民眾，尤其是老年人、殘疾人等避難，可減輕受害程度；發生後，盡快播報受災情況安定民心、支援救助活動與生活資訊；災害之後，生活修建、復興支援，向受災者提供訊息，促進復興的長期支援；平時，構築安全社會，平時就積極報導防災專題。更充分利用大災難的週年時機，例如：阪神大地震週年或大災害後，針對國家，地方政府或住民本身的防災對策檢討（復災這部分我也會盡量趕出來，也就是災難後的角色）。

這篇文章則以災難發生期間為主，NHK重要服務之一是災害預警，在日本災害預警可以分為幾類，一是由氣象廳評估地震與海嘯可能性與嚴重性，將訊息以自動化方式公告至媒體，稱之為緊急地震速報與津波（海嘯）警報，另一種則是一般媒體報導中的預警報導，例如：颱風路徑與侵襲位置等資訊，由媒體工作人員採訪解讀後再報導。

順道一提，311的地震與海嘯死傷慘重，讓我回想到在後續防災機構與防災學者訪談中，我曾經問了一個問題，哪一個災難類型是他們覺得防災工作需要再加強的，當時他們的回答都是海嘯，這非我的經驗所能理解，他們給的解釋是因為地震或是土石流是看得到、感覺得到，但是海嘯常常有「狼來了」的情況發生，而且大家對海嘯的破壞都刻板地以為就是在近海地區，疏散的警覺性比起其他災害大幅減少，難道這次311災難的死傷慘重部分是因為這個原因？這不能瞎猜，他們的看法都是每年的防災調查中所得出的結果，問題細到何時聽到警報？從何管道？幾點開時準備行李？何時離開家裡？我那時給我自己的期許，協助台灣的防災開始要向軟體進行，發展運用傳播學與災難研究跨學科的災難資訊學（disaster informatics），系統性地瞭解居民對災難的反應。

而訪談NHK放送文化研究所專門委員福長秀彥時，他根據自身曾任記者與研究員的雙重經驗，提到目前日本災難報導的三大重要趨勢，第一個趨勢是報導的迅速化（第二趨勢多媒體化，第三是生活資訊），迅速化指的就是第一類的預警報導可以加速，三年前NHK開始緊急地震速報（2007年10月1日），利用的是S波與P波的測量時間的差異來預測地震，P波可以先測到，可以預測S波比較大的震動，大概30秒之前就可以知道。NHK將氣象廳分析震度五以上的公告出去，電視字幕與廣播聲音都是自動的，P波可以預測各個地方的震度，震度從0到8，從氣象廳到NHK後兩秒就可以自動播出，但是P正確度有待改善，因為有的從海上，或是比較不容易拿到資訊的地方，都還在持續改善，兩年前研究，氣象廳的公告到NHK要五秒，從NHK接到警報到播出要兩秒，但是數位電視要多兩秒，因為數位電視影像需要壓縮。災難預警要快速就要縮短警報從氣象廳到NHK等媒體中途的時間，例如：方法之一就是氣象廳研究機構與地方政府的地震測量計數量增加，多媒體化也可以是方法之一。

而緊急地震速報的預警後，預報不一定會成為真，商業台不可能隨時把節目砍掉，做災害預防節目，萬一災害沒來，廣告主會不高興，因此，收執照費的公共電視NHK有責任做好這一部分。即使預報有錯誤，民眾是可以容忍的，因為科技不是十全十美，但是媒體跟氣象廳的關係就很重要，在預測錯誤的情況下，氣象廳必須說明原因，才能夠取信於民。

福長秀彥特別提醒緊急地震速報是比較難預測，可能預測震度達到6，結果只有4，這是科學能力不足，承認能力不夠是可以的，但是颱風，水災，核電事故，水災是可以預防的，就必須要積極報導，核電警報響了，即使不知道為什麼，情況仍然不明，還是要立刻提供資訊，也許有副作用—造成民眾恐慌，日本過去也沒有嚴重的恐慌經驗，但是一旦不提供相關資訊就是隱藏資訊，失去民眾對NHK的信賴。

災難中的另一重要服務之一，便是生活訊息的加強，尤其是從阪神地震中所獲得的經驗，包括哪個避難所提供糧食，維生管線（水、瓦斯、交通）恢復的相關訊息，必須向災民提供各式各樣的資訊。除了大眾媒體，政府也在推廣社區廣播（community broadcasting，使用 FM頻道），但是很多人不知道這個服務，還是會選擇看NHK，所以NHK還是要提供資訊給各地區，但是對於小區特有的訊息，或是當地政府提供的訊息，還是必須由社區媒體來負責提供。

NHK報導局，災害、氣象中心的松木敦部長與入江さやか記者從實作經驗發現了幾個重要議題：除了維生管線，還要讓民眾知道可使用的電話（working telephone）、有營業的超市、有開放的洗腎醫院等。阪神大地震的時候，NHK廣播甚至在神戶市政府救災中心架設臨時錄音室，把從市政府得到的消息，立刻透過廣播將重要的維生訊息傳遞給居民，是當時民眾獲得生活資訊重要的工具，NHK也在避難所架設電視，讓民眾可以知道資訊。

NHK更給予不同頻道不同的任務，讓民眾有所選擇。綜合台提供基本資訊，以災難新聞節目形式傳遞資訊；教育台提供安否情報、相關生活資訊及聽障服務；BS1：綜合資訊，提供給日本境內外的觀眾新聞或其他型式的節目；BS2:提供聽覺與視覺障礙的人服務，是直播衛星，轉播綜合台的節目；BSHV：高畫質台，則是以高畫質方式轉播綜合台資訊（2011停播）。廣播方面，AM1廣播一台: 與電視綜合台類似，緊急廣播災難有關的新聞與生活資訊；AM2: 對外國人或視障者播送生活資訊；FM：個人安全資訊、與災難有關的生活資訊；國際廣播：向國外播送災難資訊。

NHK將頻道分門別類提供資訊的考量是以多樣化為主軸，災難剛剛發生時災難資訊還可以在各頻道間共有，一段時間後災民需要訊息多樣化，不做分類，訊息作不出來，觀眾也會抱怨，這樣分工民眾也會比較有好處，主要是由自己判斷。為了因應網路與行動時期，網路可以播出很多訊息，或是行動one-seg（地面數位電視廣播服務）也可以達到防災減災的功能，NHK也正進行研究，尤其年輕人看行動電視多、聽廣播少，如何用新科技傳遞災難資訊是未來研究重點。

松木敦部長特別強調，NHK針對阪神地震後的四百人調查，最需要的資訊還是有關餘震資訊 46.4%，其次是親友安危25.3%，使用媒體方面廣播是第一位的 38.9%，鄰居30.0%，電視28.3%，還是以廣播電視報導災難的功能比較大。因此，NHK播報新聞、專題紀錄片（feature）、記錄倖存災民（documentary）、以持續且被信賴的報導（steady and reliable）做好公共廣播的責任。NHK更是不斷思考，民眾在災難時到底需要什麼資訊？在每一次遭遇災難中檢討與分析，應該如何收集到這些必要資訊，又如何傳達給民眾，因為民眾在災難時，廣播與電視常常是主要資訊來源。

這次媒體報導在前三天受盡批評，之後媒體也開始報導NHK的災難報導的優點，接下來，希望新聞室不要停留在報導NHK的優點，或是認為這是公共電視的責任，或是歸咎於大量金錢投資的不可行，而是要開始思考，面對後續的災難，在新聞室可負擔的資源花費下，新聞報導與鏡面資訊可以如何滿足災民與非災民的需求，新聞室內的組織與設備可以在災難時如何整合運用？可以跟哪些NGOs與防災單位先做好演練，一旦發生災難，助己助人，不會慌亂，也不會因為不知道還可以報導些什麼，只好全力去找故事、故事、故事，災難時，資訊的重要性是優於感人的故事。

最後，還是老調重彈，為每個情境預作準備。NHK廣播局在平時的凌晨12點，都會花十五分鐘預設大地震來襲，新聞室要如何應變，怕的就是一旦災難很久沒發生，人員會對所有流程太過生疏，藉由這次日本災難的借鏡，台灣的新聞室也應該開始規劃自己的災難報導計畫。

圖一：2010年七月筆者前往NHK訪問，NHK報導局災害、氣象中心的松木敦部長與入江さやか記者負責介紹災難報導緣起，以及NHK如何依據法規行事與報導。